Anhui Party, Government Opinion on Comprehensive Rural Reform Experiments In Constructing New Mechanisms For Grassroots Rural Work

中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见皖办发〔2005〕16号　　　　　（2005年6月27日）2000年以来，我省在全国率先全面开展农村税费改革，从今年起又免征农业税，不仅给农民带来了实惠，也为加强农村基层工作，进一步改善农村党群、干群关系提供了重大机遇。同时，我国发展进入以工促农、以城带乡新阶段，也对当前农村工作提出了新的要求。全面深化农村改革，创新农村基层工作机制，对进一步强化党在农村的执政基础，巩固农村基层政权，调动农民群众和基层干部积极性，巩固和发展农村税费改革成果，促进全省农村奋力崛起，具有十分重要的意义。从今年起，我省农村税费改革进入新的阶段，改革的重点转向以深化三项改革(乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制)、建立农村基层工作新机制为主要内容的农村综合改革。为此，省委、省政府决定，在每个市选择一个县(市、区)先行开展农村综合改革试点。现就试点工作提出如下意见。一、试点工作的指导思想和总体要求试点工作的指导思想是：高举邓小平理论和"三个代表"重要思想伟大旗帜，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，按照提高党的执政能力、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和抢抓机遇、乘势而上、奋力崛起的新要求，坚持以解放和发展农村生产力为改革主线，突破影响"三农"发展的体制障碍和制度束缚，围绕强化乡镇组织服务能力这个关键，建立服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的农村基层工作新机制，进一步密切党和政府与农民群众的关系，使农村基层组织更加充满活力，为"三农"服务更加落实，农民群众更加满意，农村基层政权更加巩固。试点工作的总体要求是：1.坚持开拓创新。试点县享有充分的改革自主权，在创新农村管理体制和工作机制上应有所突破，探索试验的方案和办法不强求一律。2.坚持服务为先。把服务"三农"作为农村综合改革的出发点和落脚点。坚持以人为本，认真落实各项惠农政策，充分调动好、发挥好农民群众改革创新的积极性。3.坚持"三个确保"。确保农民负担不反弹，确保乡镇机构编制人员只减不增，确保农村经济发展和社会稳定。4.坚持统筹安排。建立农村基层工作新机制，推进农村综合改革，涉及各方面各层次利益，情况千差万别，必须统筹安排，精心操作，有组织、有步骤地抓好这项工作。二、试点的主要内容试点的主要内容是"一个转变、三个建立、一个改进"，即：转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立"三农"社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法。1.转变乡镇政府职能。按照有所为有所不为的原则，适当调整经济管理职能，提高社会管理和公共服务水平，加强乡镇政府自身改革，进一步巩固农村基层政权，建设服务型、法制型政府。乡镇经济工作主要任务是加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境，促进经济发展和农民收入较快增长。把政府不该管、管不了的事交给企业、社会组织和中介机构。努力提高农业综合生产能力，推进农业和农村经济结构调整，推动农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。乡镇工作应更多地转到促进社会事业发展和构建和谐社会上。加快农村教育、科技、卫生和文化事业改革和发展。努力做好计划生育工作。巩固完善农村义务教育管理体制改革，健全以政府投入为主的经费保障机制，加大对农村义务教育支持力度。认真制定和实施村庄规划，大力推进社会主义新农村建设。重视帮助贫困群众脱贫致富，切实解决困难群众基本生活问题。加强农村土地承包管理。加强普法宣传教育，建立健全农村矛盾纠纷排查调处机制，加强农村社会治安综合治理，做好农村稳定工作。提高保障公共安全、组织抗灾抢险和处置突发事件的能力。广泛推行乡村为民服务全程代理制，方便农民群众办事。2.建立农村基层管理新体制。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为"三农"服务。按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步加大县级政府及其部门的工作职责，切实为乡镇"减压松绑"。凡属县级可以完成的行政事务，可以试行以县为主、乡镇协助体制。加强电子政务建设，利用现代信息技术重构农村基层工作运作方式，扩大县级政府及其部门直接到村到户的公共服务。大力推进县乡政务公开，增强县乡政府工作透明度，提高政府公信力。理顺乡村关系，推行乡镇村党务公开，建立健全村务公开、民主管理制度，不断增强村级自治功能。继续深化乡镇机构改革。认真落实中央和省关于乡镇机构改革的规定，进一步转变职能、精简机构、压缩编制、分流人员，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。合理设置乡镇党政内设机构，可以设置综合机构，也可以不设机构只设综合岗位。严把人员进口关，继续深入探索乡镇人员分流方式。加大乡村撤并力度，根据现代交通、通讯和管理手段比较发达的新情况，进一步扩大乡村规模，降低管理成本。扩大乡镇领导体制改革试点，提倡乡镇党政领导交叉任职，减少领导职数。完善乡镇用人激励机制，积极推进民主选拔干部进程。探索统一县乡干部福利待遇的途径和办法，由县统一发放乡镇干部工资。衡量乡镇机构改革的成效，主要看四条：一看是否有利于提高工作效率，降低行政成本；二看是否增强了为"三农"服务的功能，促进农村经济社会发展；三看是否提高了依法行政的能力，促进农村社会稳定；四看是否有利于巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹。探索农民负担源头预防措施，建立防止农民负担反弹长效机制。严格执行减轻农民负担的"四项制度"：一是涉农税收、价格和收费的"公示制"；二是农村义务教育收费的"一费制"；三是对公费订阅报刊费用的"限额制"；四是对涉及加重农民负担案(事)件的"责任追究制"。积极探索化解乡村债务的新途径，采取最严格措施制止发生新债。认真执行中央规定的"约法三章"：各地一律不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府一律不得举债搞建设，乡镇政府一律不得为经济活动提供担保。政府在贫困落后地区乡村投资兴办项目或工程，除国家明确规定外，不再要求乡村提供配套资金，停止以有偿资金方式扶持农民。3.建立农村公共产品供给新机制。努力贯彻以工促农、以城带乡方针，逐步实现公共资源向农村基础设施、义务教育、公共卫生、计划生育、社会治安的倾斜。进一步巩固完善县乡财政体制改革，切实规范财政转移支付制度，逐步提高县乡财政自我保障能力。采取以奖代补、以工代赈、民办公助、合同承包等方式，调动社会各方面力量参与投入的积极性。要引导农民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，积极开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业，严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，进一步完善"一事一议"政策。探索农村公共工程建设管理和运营新机制。在融资方式上，发挥政府投资的引导作用，吸收各类投资主体共同参与；在组织方式上，尽量减少管理环节、简化程序，能交给乡镇组织实施的不再由上级主管部门组织实施；在经营方式上，可以根据项目的不同类别、性质和特点，按照"谁出资、谁经营、谁受益"的原则，采取承包制、股份合作制等形式，提高建设管理和运营效率。加快产权制度改革，适合转让的基础设施，可以通过公开拍卖转让工程产权，由购买者自主经营管理。探索建立农村社会保障制度。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，探索建立农村独生子女户和两女户的养老保障制度。继续完善农村五保户、特困户等弱势群体救助制度，落实优抚政策。建立被征地农民长效保障机制。加快推进农村新型合作医疗试点，尽快建立新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度。有条件的地方，可以探索建立农村最低生活保障制度。4.建立"三农"社会化服务新体系。以农民需求为导向，着力构建服务"三农"新体系，可以按照政事分开和公益性职能与经营性职能分开的原则，整合乡镇现有事业站所，依据经济区域和服务范围设置经济技术服务中心和社会发展服务中心。积极推进事业单位人事制度改革，在公益性服务机构可以实行全员聘用制，建立职工薪酬与服务绩效挂钩的绩效工资制。政府可以通过委托代理、合同承包、向市场购买服务等方式，让社会经营组织为"三农"提供公益服务。建立以县级农技机构为主导，区域性推广机构为主体的农技推广体系。科学界定农技推广的公益性职能和经营性服务，公益性职能可以确定专门机构承担，经费由财政保障；经营性服务可以从政府职能中剥离出来，按照市场化方式运作。加强农村商品流通体制改革，加快农产品市场建设，鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式，积极培育农村商业龙头企业，着力打造农村现代商业网络。大力提高农民的组织化程度，充分发挥农民合作组织在"三农"社会化服务中的主体作用。鼓励农民群众自主创业、自我服务，各级政府从资金、技术、人才和税收等方面给予扶持。探索建立政府法律服务与农民自我维权相结合的权益保障机制。加强县级法律援助中心建设，为贫困群众提供法律援助服务。5.改进农村工作考核评价办法。建立与乡镇政府新职能相适应的工作考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，突出对乡镇服务"三农"的绩效进行考核。省、市、县各级各部门要认真落实正确的政绩观，对各类表彰奖励、检查督导和达标升级活动进行一次全面清理，该摒弃的坚决摒弃，建立切合实际的激励约束长效机制。探索乡村干部选拔任用新机制。可以扩大乡镇干部"一推两考"（民主推荐、理论考试、组织考察）和直选村党组织委员会成员"两推一选"(党内推荐、群众推荐、党内选举)试点工作。可以加大对乡镇领导干部选拔、任用和交流力度，实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度。对乡镇干部进行政绩评价，可以探索民意调查办法，广泛听取群众意见。三、扎实推进试点工作1.切实加强对试点工作的领导。各级党委、政府务必适应新形势新任务的要求，从政治的、全局的和战略的高度，充分认识建立农村基层工作新机制、推进农村综合改革的重要性和必要性，进一步增强紧迫感和责任感，发扬敢闯敢试、改革为先的精神，把农村综合改革作为一件大事，摆在农村工作重中之重的位置，扎扎实实地推进试点工作。各级党委、政府主要负责同志对试点工作要亲自抓、负总责。调整省农村税费改革领导小组，进一步充实力量，加强对全省农村综合改革试点工作的组织、协调和指导。各市及试点县也要调整充实农村税费改革工作领导小组及其办公室，加强对试点工作的督促指导，及时总结经验，推动试点工作健康深入开展。2.紧密结合保持共产党员先进性教育活动开展试点工作。用保持共产党员先进性教育活动促进试点工作，认真解决农村基层组织在服务"三农"方面存在的突出问题，探索建立先进性教育长效机制，着力拓宽党和政府同农民群众联系的渠道，实现农村党群、干群关系的明显好转。3.省直各部门要积极支持和配合搞好试点工作。省直各有关部门要服从大局、互相配合，放手让基层探索试验。对各地提出的改革试验要求，各部门要大力支持、提供帮助。各有关部门牵头开展的涉农改革试点，可以优先在试点县安排。各级财政要为试点工作提供财力保障，确保财政转移支付资金落实到位，确保试点县基层组织正常运转。4.引导好、调动好和保护好基层干部积极性。做好基层干部思想政治工作，充分肯定他们的贡献，体谅他们的困难和辛苦，帮助他们解决后顾之忧，进一步增强他们对人民群众的感情，激发他们对工作的热情，提高他们为"三农"服务的本领。省、市、县三级要利用党校、干校等各种培训资源，采取多种形式对全省乡村主要负责人进行轮训。农村综合改革试点县由市确定，试点方案由县制定、市审核，今年7月底前由各市报省农村税费改革领导小组备案实施。明年第一季度，省委、省政府将对试点工作进行总结，然后适时推开。